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力爭上游? 中國低碳地區試點的邏輯

  減少溫室氣體排放、應對氣候變化目前已經成為了全人類的共同挑戰。

  在全球范圍內開展溫室氣體減排,更多意義上成為了一項如何進行責任和成本分擔的活動。所以,不同的國家和地區之間(無論是發達國家與發展中國家之間,還是發達國家或發展中國家內部),溫室氣體減排很容易演變成一項責任權利糾纏不清、互相推諉和指責的游戲,這也正是當前國際氣候談判陷入僵局而停滯難前的根本原因之一。

  中國在國際氣候談判中的態度似乎也不例外,一開始它的行為更多是基于一種應對國際壓力的需要,由于中國在全球溫室氣體排放中舉足輕重的地位,促使它不得不向國際社會有所承諾和交待。后來中國逐漸認識到應對氣候變化和減少溫室氣體排放可以在某些方面符合其國內利益的需要(如有利于加快其經濟發展方式的轉變),中國在一定程度上提高了行動的決心和積極性。

  然而,從中國國內的地區(省份和城市)來看,我們卻見到了一些很有意思的不同現象。當前,可以說中國的絕大多數地區正經歷著一場所謂“低碳發展”的熱潮。許多國內的省份和城市都要爭當“低碳省份”或“低碳城市”,在它們的未來發展規劃(如五年發展規劃)中,“低碳綠色”已經成為了必不可少的目標之一 。

  在國家的層面,一方面“十二五規劃綱要(2011年~2015年)” 中已經將二氧化碳排放強度(即單位國內生產總值的二氧化碳排放)列入了中國經濟社會未來發展的約束性指標之一 ,并對各級地方進行層層分解與考核;

  另一方面,國家發改委在2010年7月選擇了廣東、天津等13個地區開展低碳試點工作 ,明確支持各地進行低碳發展的探索和嘗試。2012年11月,國家發改委又開展了第二批地區低碳試點,選擇了北京、海南、上海、海南等29個省市來繼續推進低碳地區試點的工作。

  目前,中國已確定了6個低碳省區試點和36個低碳城市試點,除湖南、寧夏、西藏和青海三省以外,每個省份都至少有一個低碳試點城市。應當說,中國的低碳地區試點正處于熱熱鬧鬧的狀態中。

  如何來理解中國在應對氣候變化上似乎是“外冷內熱”的現象呢?

  相對于國際氣候談判中各個國家推卸責任和搭便車(race to the bottom)的心態,為什么中國的各個地區會在低碳試點發展上呈現出爭先恐后、力爭上游(race to the top)的行為呢?

  筆者旨在分析上述中國低碳地區試點現象背后的邏輯,即中國地區低碳試點的事實是什么?為什么會這樣?它可能產生怎樣的結果?以及對國際氣候談判的啟示。

  中國的低碳試點地區都做了什么?

  以下對于各低碳地區的情況描述,一方面來自政府部門的官方文件,例如國家發改委和各低碳試點地區頒布的相關文件,尤其是各地區的“低碳試點工作實施方案”,另一方面來自實地的調研和考察。

  中國的低碳試點地區都做了什么?

  綜合來看,目前低碳試點地區主要開展了以下幾項工作 :一是編制“低碳發展規劃”或制定“低碳試點工作實施方案”,在發展規劃或實施方案中,各地大都明確地提出了本地區開展低碳試點工作的指導思想、基本原則、主要目標、重點任務和具體措施,為進一步推動低碳試點工作的開展制定了藍圖。

  二是建立推進低碳試點工作的組織協調機構。由于低碳發展涉及一個地區經濟社會發展的方方面面,也牽涉到許多相關的政府職能部門,在中國政府主導的模式下,必須要有相應的機構來組織協調不同政府部門和各個低碳發展領域的工作。目前低碳試點地區都成立了相應的“低碳試點工作領導小組”,它由試點地區的主要領導(一般是副省長或者副市長,也有省長或市長)來擔任組長,小組成員則是與低碳發展相關職能部門的領導(例如工信委的主任、農業局的局長等)。

  “低碳試點工作領導小組”的主要職能通常是“統籌領導地區低碳試點工作,協調解決低碳試點工作中的重大問題,審議有關重大事項,明確各有關部門的工作職責”。領導小組下設一個辦公室,來負責地區低碳發展的日常工作。

  通常情況下,由于地方發改委作為地區經濟社會發展的綜合協調部門,多由其負責推進和協調低碳發展方面的許多工作,因此“地區低碳試點工作領導小組辦公室”就會設立在發改委內部。由此形成了一個以“領導小組”進行重大決策、發改委部門和領導小組辦公室在其他部門配合下,負責實施推動低碳試點工作的組織架構。

  三是推進工業、建筑、交通、林業等重點領域的節能減排。在工業領域推行淘汰落后產能 、實施節能工程等行動。在建筑領域采取完善綠色建筑標準、推行建筑能效標識、開展建筑節能合同能源管理、實施“建筑節能改造工程”等措施。例如廈門市對舊建筑在分類管理的基礎上推行合同能源管理試點,對建筑的照明、空調、電梯等系統進行節能改造。

  在交通領域,許多低碳試點地區采取了優先發展城市公共交通,在公交、出租和公務等領域推廣使用新能源汽車,嚴格執行乘用車和輕型商用車燃料消耗量限值標準等政策。四是建立溫室氣體排放統計、核算、考核體系,進行碳交易試點,加強相關機構和人員的能力建設。試點地區均試圖建立和完善溫室氣體排放統計和監測體系,加強相關機構的能力建設和人員保障。

  例如陜西省提出要按期完成2005年省級溫室氣體排放清單編制,并力求在二氧化碳監測網絡建設方面取得突破,為全國探索低碳發展的經驗 。此外,在上述低碳試點中有七個地區(即北京、上海、天津、廣東、湖北、重慶、深圳)也被國家選擇成為開展碳交易的試點地區,目前這些地區完成了相應的準備工作,已經開始進行正式的碳交易。

  低碳試點訴求是“項莊舞劍、意在沛公”?

  為什么“項莊舞劍、意在沛公”(即通過低碳名義獲得地區經濟發展新機遇)可能是各地區爭作低碳試點的最根本意圖?

  如上所述,中國的試點地區圍繞著低碳發展的眾多方面已經采取了一系列措施、開展了許多工作;但從各地區更為真實的意圖來看,“項莊舞劍、意在沛公”(即通過低碳名義獲得地區經濟發展新機遇)應該是各個地區爭做低碳試點、推動低碳發展方面最為根本的動機,可以從如下幾個方面來得出這樣的判斷。

  首先是各試點地區都把二氧化碳排放的相對指標(即二氧化碳排放強度)而非絕對指標(即二氧化碳排放量)作為自身低碳發展最為重要的目標。在各地區的“試點工作實施方案”中,“‘十二五’期間本地區碳排放強度下降的幅度”是最為核心的指標,它是試點地區開展行動的指南和進行地方官員考核的重點。

  盡管碳強度的下降在某種程度上也可說是一種低碳的發展,然而無論經濟發展水平是高是低、所有試點地區都選擇碳強度指標作為發展目標,背后反映的事實上是試點地區對于“低碳減排”和“經濟發展”兩者孰輕孰重的明顯取向。換言之,試點地區希望在經濟發展的基礎上盡量減少碳排放(實現一種強度上的減排),但均不愿為了減少二氧化碳排放而犧牲經濟的增長(即如果地方低碳減排的代價是經濟增長,則是試點地區極力所要避免的)。

  事實上,即使是選擇碳強度作為自身的低碳發展目標,試點地區也都竭力避免做出過高的承諾,以免可能會對自身的經濟發展造成傷害。以至于國家發改委在選擇第二批試點地區時,明確要求申報的地區需要“確定本地區‘十二五’期間降低國內生產總值二氧化碳排放(即碳排放強度)和非化石能源占一次能源比重以及森林碳匯等目標”,鼓勵甚至半強制地要求申報地區在其實施方案中制定一個更為嚴格的碳強度減排目標。

  其次是各試點地區均把戰略性新興產業作為自身低碳發展的工作重點。可以看到各個試點地區無論自身發展狀況如何,幾乎無一例外,都在其實施方案中把發展新能源、新材料、電子信息、生物醫藥等所謂的戰略性新興產業作為本地區低碳產業發展的重中之重。這從另一個側面反映出試點地區的真正意圖,即希望通過低碳的名義來加快本地一些戰略性新興產業的發展,從而爭得地方經濟發展的先機。

  再次是許多試點地區傾向于將許多重點工程和項目冠以“低碳”的名義,事實上卻與低碳發展并未實質上的聯系。可以看到,各地試點方案均出臺了不少為實現低碳發展而開展的重點工程和項目。用重點工程和項目的方法來推進低碳發展,是合理和必需的措施。然而仔細分析這些重點工程與項目,有相當多與低碳沒有什么直接聯系,甚至不少是“高碳”工程和項目,“低碳”變成為了一個筐,什么項目都往里裝。

  不少地區將“低碳發展規劃”做成了“經濟和產業的發展規劃”,只是將相關的產業和項目改頭換面,將其冠以“低碳”的名號。

  第四是在相當多政府官員來看,之所以本地要申請低碳試點或推行低碳發展,根本上還是為了要借此加快本地經濟的轉型發展。根據實地調研和訪談,可以了解到地方政府的主要領導(往往是第一或第二負責人)對于本地的低碳試點推進工作,往往起著決定性的作用。而在這些領導的理念以及說服本地官員的宣傳中,低碳經常是被當作一種地方發展的新機遇來看待的。

  經濟較為發達的地區將其視為實現轉型發展的一種新方向,而經濟相對落后的地區則認為是實現其跨越發展的新契機或新道路。無論如何,對于每個試點地區而言,推進低碳的最根本目的還是為了要加快發展。

作者:國研中心發展戰略和區域經濟部研究員 宣曉偉
來源:21世紀經濟導報·
時間:2014-05-07
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