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解振華:坎昆協議是氣候變化談判的積極進展

  氣候變化問題關系人類生存和各國發展。國際社會攜手應對氣候變化是大勢所趨。在各方共同努力下,去年底的聯合國氣候變化坎昆會議最終達成了《坎昆協議》,這對于進一步擴大共識,繼續推動談判進程具有重要意義。

  一、坎昆會議是氣候變化談判向前邁出的重要一步

  《坎昆協議》是關于加強《聯合國氣候變化框架公約》(簡稱《公約》)和《京都議定書》(簡稱《議定書》)實施的一系列決定的總稱,是在《公約》和《議定書》雙軌談判中取得的平衡結果,主要包括兩部分內容:

  一是根據“巴厘行動計劃”,就加強《公約》實施作出框架性安排。在共同愿景問題上,確定了將全球氣溫上升幅度控制在2攝氏度以內的全球長期目標,并要求在今年的南非德班會議上審議2050年長期減排目標及全球排放達到峰值的時間框架。在減緩問題上,要求發達國家承擔全經濟范圍的絕對減排指標,發展中國家在可持續發展框架下采取國內適當減緩行動。決定啟動提高發達國家減排指標可比性的國際進程,對發展中國家自主減緩行動進行國內“三可”,并以非侵入性、非懲罰性和尊重國家主權的方式對有關信息進行“國際磋商和分析”。在適應問題上,決定建立“坎昆適應框架”,設立具有明確職能的適應委員會,幫助最不發達國家制定和實施國家適應計劃。在資金問題上,決定建立“綠色氣候基金”,要求發達國家落實快速啟動資金,并承諾到2020年每年動員1000億美元支持發展中國家應對氣候變化。在技術轉讓問題上,決定建立技術開發與轉讓機制,明確該機制由技術執行委員會和技術中心網絡組成。二是按照《議定書》工作組相關授權作出的決定。要求《議定書》工作組盡快完成談判,以確保在《議定書》第一和第二承諾期之間沒有空當,并敦促發達國家按照政府間氣候變化專門委員會提出的25%—40%整體中期減排幅度進一步提高減排承諾水平。

  在坎昆會議成果中,有一系列值得稱道的亮點,一是首次在締約方會議決定中明確寫入了發達國家的歷史責任,要求發達國家必須率先減排并進一步提高減排承諾。二是《議定書》的談判取得積極進展,明確要求確保議定書第一和第二承諾期之間沒有空當,反映了國際社會延續議定書的主流意見。三是發展中國家關心的適應、資金、技術等問題的機制安排取得了重要進展。四是進一步重申了經濟社會發展是發展中國家首要和壓倒一切的優先任務,并強調各方公平獲得可持續發展空間的權利。五是在會前被視為難點的“三可”和“國際磋商和分析”問題上達成了原則共識,為會議取得平衡的成果掃除了障礙。

  國際社會普遍積極評價坎昆會議,認為會議取得了務實成果,符合各方預期,令國際社會重拾信心。應該看到,《坎昆協議》是目前情況下各方能夠達成的最大程度的妥協,具有重要意義,一是堅持了“共同但有區別的責任”原則,維護了《公約》和《議定書》的基本框架和雙軌談判機制,在《哥本哈根協議》政治共識基礎上把談判整體向前推進了一大步。二是增強了各國之間的政治互信,堅定了各方合作應對氣候變化的信心和決心,使談判重回健康軌道。

  與此同時,我們也清醒地看到,《坎昆協議》作為各方妥協的結果,盡管確立了“巴厘路線圖”談判最終成果的基本框架,但并未完成“巴厘路線圖”授權的談判,各方在很多實質問題上的分歧并未消除;會議未能就《議定書》第二承諾期作出明確安排,在適應、資金、技術轉讓等問題上的進展也遠低于發展中國家的期望和“巴厘行動計劃”的要求。今年的談判仍將面臨巨大挑戰。

  二、中國為達成坎昆協議做出了重要貢獻

  哥本哈根會議曾引發了一些締約方對聯合國多邊進程有效性的質疑。在此情況下,中國與廣大發展中國家一道,旗幟鮮明地支持聯合國多邊談判機制,要求2010年增加工作組談判會議,為坎昆會議取得務實成果、談判重回正軌做出了積極貢獻。

  我們就重大問題從各個層面與各方坦誠、深入交換看法,增進相互理解,推動彌合分歧,凝聚政治推動力。廣做各方工作,利用“基礎四國”、“77國集團+中國”等機制加強與廣大發展中國家的團結協作,利用各種渠道加強與發達國家的對話,為開好坎昆會議做了有效鋪墊。中方還與會議東道國密切溝通,為墨西哥當好東道主、辦好坎昆會議提供了有益建議和全面支持。我國還于2010年10月在天津承辦了坎昆會議前的最后一次談判會議,形成了推動坎昆會議“在兩軌之間和兩軌內各要素之間達成一系列平衡成果”的主流共識,為坎昆會議取得成功奠定了基礎。我們還采取切實行動,推動“十一五”節能減排目標的完成,基本實現了單位GDP能耗比2005年降低20%左右的目標,相當于減少CO2排放15億噸以上,為全球應對氣候變化作出了實質性貢獻;我們還通過制定“十二五”規劃,將應對氣候變化和綠色低碳發展放到更為重要的戰略位置,增強了各方共同應對氣候變化的信心。國際社會高度肯定我國積極應對氣候變化的政策和行動。

  坎昆會議期間,中國代表團全面參與談判磋商,堅持維護談判進程的公開透明、廣泛參與和協商一致,就各個談判議題提出建設性方案。特別是在關于全球長期目標、京都議定書第二承諾期、發展中國家減緩行動的“國際磋商與分析”和發達國家減排承諾等分歧較大的問題的談判中,積極與各方溝通協調,開展了大量艱苦細致的工作,并顯示了足夠的靈活性,推動形成了最終為各方接受的妥協方案。墨西哥和卡爾德龍總統多次對中方表示肯定和感謝,國際社會也對中方的努力和貢獻給予積極評價。

  三、氣候變化談判仍然任重道遠

  今年年底,《公約》第十七次締約方會議和《議定書》第七次締約方會議將在南非德班舉行,談判任務依然艱巨。要化挑戰為機遇,鞏固已有成果,凝聚新的共識,將政治意愿轉化為德班會議的進展,還有許多工作要做。德班會議應嚴格遵循“巴厘路線圖”授權,落實《坎昆協議》成果,就加強《公約》和《議定書》的實施達成廣泛、均衡的成果,完成以下四項主要任務。

  一是要談判確定發達國家在《議定書》第二承諾期的大幅絕對量化減排指標。《議定書》是雙軌談判機制中的一軌,其第一承諾期將于2012年底結束。為落實《坎昆協議》關于確保《議定書》第一、第二承諾期不出現空當的要求,應盡快談判確定簽署《議定書》的發達國家在第二承諾期的減排指標,這是德班會議最為緊迫的任務。《議定書》第二承諾期是發展中國家堅定不移的訴求,關系到現有法律框架的延續,關系到發達國家與發展中國家之間的政治互信。同時,發達國家應根據《坎昆協議》的要求,進一步提高其減排承諾水平。只有發達國家進行中期大幅度減排,才有可能實現《坎昆協議》所確立的全球氣溫上升幅度不超過2攝氏度的長期目標。也只有明確了《議定書》發達國家在第二承諾期的減排指標,才能為非《議定書》發達國家確定可比的減排指標。

  二要明確非《議定書》發達國家在《公約》下承擔與其他發達國家可比的減排承諾,確定發展中國家的自主減緩行動。根據“巴厘路線圖”的要求,《議定書》發達國家在《議定書》下承擔減排指標,非《議定書》發達國家(主要是美國)也要在《公約》下承擔與之可比的減排努力,這種可比性包括了減排的性質、范圍、指標和遵約機制。發展中國家也應在可持續發展框架下,在發達國家資金和技術支持下開展積極的減緩行動。很多發展中國家已經提出了到2020年的自主減緩行動目標,在發達國家承擔有國際法律約束力的中期減排指標的情況下,可按照“共同但有區別的責任”原則,以適當法律形式明確發展中國家的減緩行動,認可發展中國家的減排努力。

  三要切實落實有關資金和技術轉讓方面的安排。目前大部分發展中國家都采取了應對氣候變化的積極行動,但國際社會仍缺乏對發展中國家國內行動的有效支持。只有建立有效機制,并為發展中國家提供足夠的資金和技術支持,發展中國家才能有效開展減緩行動,從而為實現全球溫升控制在2攝氏度以內的長期目標作出積極貢獻。

  四是細化《坎昆協議》中有關“三可”和透明度問題的具體安排。《坎昆協議》明確了有關“三可”和透明度的原則,我們支持德班會議就發達國家減排承諾及其對發展中國家資金、技術支持的“三可”,以及發展中國家自主減緩行動的“國際磋商和分析”作出細化具體安排。同時要保證這種安排充分體現發達國家和發展中國家之間“共同但有區別的責任”原則。

  氣候變化國際談判是一項長期、艱巨的任務。坎昆會議表明,經歷20年談判形成的聯合國多邊機制及其所確定的《公約》和《議定書》,具有強大的生命力和不可替代的作用。只要各國從維護全人類利益的大局出發,拿出切實的合作意愿,本著妥協的精神,堅持《公約》、《議定書》的基本框架及其所確定的原則,就能把國際合作應對氣候變化的進程不斷推向前進。中國過去、現在和將來都是積極推動氣候變化國際談判進程的建設性力量。我們將繼續與各方一道做出積極努力,爭取推動德班會議取得積極成果。

作者:國家發展和改革委員會副主任 解振華
來源:人民日報
時間:2011-03-01
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